国企改革加速到来,效率公平兼顾下助力政府引导基金发展


自2015年9月《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称“《指导意见》”)下发以来,以管企业、管资产为主向以管资本为主的国有资产管理体制改革有序开展。
作为国有资产管理体制改革的重要组成部分,关于国有资本授权经营体制的改革也徐徐开展,并不断向纵深推进,取得了重大成果。国有资本授权经营体制的改革致力于解决国有资产监管“政企不分、政资不分”的根本问题,解决国有资本所有权与企业经营权“两权分离”的问题,解决国有资产“怎么管”、“管什么”的问题,其重要性不言自明。2019年4月28日,国务院印发了《改革国有资本授权经营体制方案》(以下简称“《改革方案》”),既是对四年以来国有资本授权经营体制改革的相关经验的总结,也有很多突破、创新之处,必将成为未来国有资本授权经营体制改革的指导性文件。


国有资本授权经营体制改革的演进


《指导意见》下发以来,关于国有资本授权经营体制的改革即徐徐开展,并不断向纵深推进。《指导意见》作为国有企业改革的纲领性文件,就国有资本授权经营体制改革作出了原则规定,指明了改革方向,后续出台的相关规定即主要落实《指导意见》的相关内容。

《指导意见》确定了“国有资产监管机构/国有资本投资、运营公司/所出资企业”的基本架构。

随后,国务院于2015年11月下发《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》,进一步明确了国有资产监管机构与国有资本投资、运营公司的关系及国有资本投资、运营公司与所出资企业的关系。

2017年7月,国务院国资委出台《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》,精简了一批国资监管事项,其中授权事项包括:制定中央企业五年发展战略规划和年度投资计划、经理层成员选聘、经理层成员业绩考核、经理层成员薪酬管理、职工工资总额审批、中央企业子企业以非公开协议方式增资及相应的资产评估、国有参股企业与非国有控股上市公司重组及大额预算外捐赠、重大担保管理和债务风险管控。

2018年7月,国务院下发《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》,对国有资本投资、运营公司的功能定位、授权机制、运行模式等做了明确,并推进对国有资本投资、运营公司的放权,将包括国有产权流转等决策事项的审批权、经营班子业绩考核和薪酬管理权等授予国有资本投资、运营公司。

党的十八届三中全会以来至2018年底,中央企业和地方国有企业分别开展了10家和122家国有资本投资、运营公司试点,在试体制、试机制、试模式等方面做了大量探索实践,在授权放权、组织架构、运营模式、经营机制、党的建设等方面取得了积极成效。

在此基础上,2019年4月28日,国务院印发《改革方案》,授权放权主体除了国有资本投资、运营公司,还扩至其他商业类企业(含产业集团)、公益类企业,并明确了其他相关重大事项。


“简政放权”  国企改革加速到来


4月28日,国务院印发《改革国有资本授权经营体制方案》。近年来,根据十九大对深化国有企业改革的决策部署,国有资本出资人代表机构坚持以管资本为主积极推进职能转变,制定并执行监管权力清单和责任清单,提升监管效能,国有资产管理体制不断完善。但是权责边界仍不够清晰,政企不分、政资不分等问题仍然存在,国有资本运行效率仍有待进一步提高。在此背景下,为进一步完善国有资产管理体制,加快推进国有企业改革,国务院印发《改革国有资本授权经营体制方案》(以下简称《方案》)

《方案》的主要目标是出资人代表机构加快转变职能和履职方式,切实减少对国有企业的行政千预,董事会的职权得到有效落实。《方案》也明确了将更多具备条件的中央企业纳入国有资本投资、运营公司试点范围,赋予企业更多经营自主权。时间规划方面,计划到2022年,基本建成和现代国有企业制度相适应的国有资本投权经营体制。《方案》中提到的改革国有资本授权经营的主要措施授权放权、加强企业行权能力建设和完善监督监管体系。

优化出资人代表机构履职方式

重点强调要实行清单管理:制定出台出资人代表机构监管权力责任清单,清单以外事项由企业依法自主决策,清单以内事项要大幅减少审批或企一策地制定公司章程,强化章程约東,发挥董事作用,创新监管方式。

分类开展授权放权

对于国有资本投资、运营公司:出资人代表机构结合企业发展阶段、行业特点、治理能力、管理基础等,一企一策有侧重、股东合法权益。简政放权内容主要包括战略规划和主业管理、选人用人和股权激励、工资总额和重大财务事项管理等,亦可根据企业实际情况増加其他方面授权放权内容。

对于其他商业类企业和公益类企业:对未纳入国有资本投资、运营公司试点的其他商业类企业和公益类企业,要充分落实企业的经营自主权,出资人代表机构主要对集团公司层面实施监管或依据股权关系参与公司治理,不干预集团公司以下各级企业生产经营具体事项。


公平效率兼顾  国企运营市场化深化


核心管理团队制度有利于国有资本利益与管理层利益兼容

方案指出:要实行选人用人和股权激励。授权国有资本投资、运营公司董事会负责经理层选聘、业绩考核和薪酬管理(不含中管企业),积极探索董事会通过差额方式选聘经理层成员,推行职业经理人制度,对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配制度,完善中长期激励机制。支持国有创业投资企业、创业投资管理企业等新产业、新业态、新商业模式类企业的核心团队持股和跟投。当前我国部分国有企业类似体制内机关性质,企业的经营业绩、管理层绩效和政绩挂钩不显著,管理层对于市场化运营偏好较低,导致国有企业运营效率不高,人力资本积极性难以有效发挥。选人用人和股权激励有利于构建良好的国企市场化激励机制,尤其职业经理人制度能够充分发挥管理层成员的积板性,使得国有企业利益与管理层利益兼容和一致。

国有资产监管平台有利于实现效率与公平兼顾原则

方案指出:要搭建实时在线的国资监管平台。出资人代表机构要加快优化监管流程、创新监管手段,充分运用信息技术,整合包括产权、投资和财务等在内的信息系统,搭建连通出资人代表机构与企业的网络平台实现监管信息系统全覆盖和实时在线监管。建立模块化、专业化的信息采集、分析和报告机制,加强信息共享,增强监管的针对性和及时性。实施在线的国资监管平台有利于构建清晰透明的国资运营的财务机制,构建效率与公平兼顾的国运营管理模式。模块化、专业户的信息采集系统有利于降低国资系统间信息传递的交易成本,既能在制度的源头上防范腐败和权力寻租,又有利于建立国资企业构建高效率的市场化运营体系。


股权激励放宽  国有创投再迎利好


根据《改革方案》的规定,国有资本投资、运营公司董事会审批子企业股权激励方案,支持所出资企业依法合规采用股票期权、股票增值权、限制性股票、分红权、员工持股以及其他方式开展股权激励,股权激励预期收益作为投资性收入,不与其薪酬总水平挂钩。支持国有创业投资企业、创业投资管理企业等新产业、新业态、新商业模式类企业的核心团队持股和跟投。

在《改革方案》出台之前,关于所出资企业股权激励/员工持股,主要规定为《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》、《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》。两者之间的差异主要包括:

国企改革方案对比

国企改革加速到来,效率公平兼顾下助力政府引导基金发展

 除此之外,《改革方案》在以下方面存在重大突破:

1.股权激励预期收益的性质,首次明确股权激励预期收益作为投资性收入,不与其薪酬总水平挂钩。该措施有利于调动激励对象的积极性和能动性,将公司长远发展与激励对象的生产力充分结合,持续增强企业活力。

2. 核心团队持股和跟投制度。该制度在2016年9月国务院印发的《关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》即已明确“探索国有创业投资企业和创业投资管理企业核心团队持股和跟投”。实践中,已有国有背景的基金管理公司实施核心团队持股和跟投。《改革方案》对此予以明确支持,对国有创投企业是重大利好,可以预见将大力促进创业投资的发展。


以管资本为主改革国有资本授权经营体制


改组组建国有资本投资、运营公司,是国有企业改革的重要举措,也是改革国有资本授权经营体制的重要内容。国务院日前印发的《改革方案》,包括了试点总体要求、试点内容、实施步骤、配套政策和组织实施,是具体实施操作的规范和指南。相比此前发布的文件,更具体、更翔实、更具有操作性。

新一轮国有企业改革的主要内容之一,就是以管资本为主改革国有资本授权经营体制,从而达到减少行政化管理手段、突出市场化运营的目标。

从授权方式看,国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责,国有资产监管机构或者政府作为授权主体,对国有资本投资、运营公司进行考核和评价,政府和监管机构不再直接管理企业。

从公司运营模式看,国有资本投资、运营公司自身不从事具体生产经营活动,不干预所持股企业日常生产经营。公司通过管资本方式实现对所持股企业的管理,以出资额为限承担有限责任。

由国有资本投资、运营公司以管资本的方式管理企业,不再是政府部门直接管理企业,从而有利于企业市场化主体地位的确立,有利于企业自主经营、提升效益和效率。

国有资本投资、运营公司是管资本的,所持股企业既可以涉及一个集团的企业,也可以涉及多个集团的企业。通过国有资本投资、运营公司平台,让国有资本更多地向重点行业、关键领域和优势企业集中,推动国有经济布局优化和结构调整,提高国有资本配置和运营效率,更好服务国家战略需要。


助力政府引导基金支持政策更完善


经过几十年发展,政府投资引导基金对我国的中小企业政策引导和资金融资扶持较大,通过以政府财政资金作为引导吸引大量社会资本进入新兴行业和高新技术企业,为我国的经济转型和产业升级做出明显贡献。但是引导基金在不断发展的过程中,也暴露了较多问题,需要着重关注。

宏观层面

1.政府干预强,引导基金行政化严重

一是从决策机制看,引导基金的管理模式是“三权分立”模式,由基金决策委员会、项目审委员会和基金管理机构组成,但是基金项目的最终决定权是在基金决策委员会,而决策委员会成员多是来源发改委、财政部和科技部等政府部门的政府官员。显而易见,政府对引导基金的干预影响力度强,从实践上看决策委员会更多的是使用政府部门的管理方法来管理基金及决策项目,过于僵化和保守,不利于引导基金紧跟市场和行业的最新发展,发挥最大效用。

二是从资金来源看,引导基金的资金主要来源于政府部门的注资,单一的资金来源对于引导基金而言,容易受到政府的行政干预,比如地方政府出资的引导基金会被强制只能投当地企业的项目,形成只看地区不看项目的不公平竞争局面。

三是从收益目标看,政府部门更加看重引导基金的资金安全性,没有较大基金绩效压力,但是基金的运行和投资就有一定的风险,政府官员鉴于风险的考虑,会对基金管理机构的投资行为进行干预,抑制引导基金的合理投资,最终形成雷声大雨点小的状况。

2.协调机制不完善,政府配套政策不健全

一是从引导基金的协调机制看,引导基金涉及政府、社会资本、银行、中小企业和专业管理机构等多方参与者,各方的利益诉求和目标存在一定的冲突,而且缺乏完善的协调机制,不利于化解各方矛盾,优化基金资源,形成合力。

二是从引导基金的配套政策看,当前的引导基金配套政策还是过于单薄,下一步还需健全引导基金补贴政策、税收减免政策、创业优惠政策等配套支持政策,形成多维度多层次的引导基金配套政策,助力引导基金更好发挥引导效应。

微观层面

1.专业人才缺乏,基金管理混乱

一是专业人才缺乏,让专业的人做专业的事,是引导基金可持续发展的一条不变真理。在市场上较少看到精通“募、投、管、退”四环节的基金管理人才,一定程度影响了引导基金的资金管理效率。原因有二,一方面是因为引导基金的激励机制不足,无法提供给优秀的基金管理者市场化的薪资待遇,另一方面引导基金的绩效考核机制行政色彩过重,引导基金的考核机构多是基金决策委员会,基金决策委员在投资和运作上更加倾向“不求有功,但求无过”的模式,对于专业的基金管理者的投资能力未能充分激励。

二是管理混乱,引导基金在我国较晚起步,各项政策监管还不到位,也存在多龙治水的局面。同时还存在引导基金自身定位不明确,无法起到精准引导的作用。政府和专业管理机构的委托代理关系不明的,容易引起道德风险。

2.信息披露不透明,退出机制不合理

一是信息披露不透明,引导基金整体的公示机制还不完善,特别是引导基金的子基金的设立、投资情况、运营效率、财务报表及投资的中小企业发展情况等信息的披露还极不透明。不透明的信息披露不利于引导基金的竞争力和公平性。

二是退出机制不合理,当前引导基金主要还是通过被投资企业上市和股份转让的方式退出,一方面上市排队周期长,成本高,如2015年就有600多家企业等待排队上市。另一方面资本市场还不成熟,通过并购和产权交易等方式退出还不完善。

《改革方案》在股权激励、人才培养和放权国有资本市场化运行进一步提供了政策支持。为政府引导基金的改革提供了指引,首先要按照“政府引导、市场运作、专业管理、规范发展”的原则,推动财政资金由拨款方式向投资方式转变,吸引社会资本向创业投资领域转化,做大我国引导产业投资的总量。其次要完善基金管理模式,进一步扩大投资引导基金的资金规模和优化资本结构。最后要灵活利用参股子基金、跟进投资、融资担保、风险补助等运作方式,不断加强对创业投资的引导和激励。

(一)加强政府创业投资引导基金的组织和领导

一是高度重视,深化认识。强化对引导投资资金在推动技术创新、促进高新技术产业发展、实现经济发展方式转变中的重要作用,积极推动投资引导基金在我国的健康规范发展。

二是增加投入,加强引导。通过设立政府引导基金、参股持股、补贴奖励、出让利税等方式,鼓励社会资本进入创业风险投资领域,建立符合中国特色的多元化创业投资体系。

三是鼓励银行、证券、保险等机构与创业投资机构加强业务合作与交流。支持金融资本以合规方式进入创业投资领域,推动政府引导基金利用金融资本扩大投资力度,争取信贷支持,实现放大效应。

四是促进创新创业,支持产学研联合,鼓励成果转化。加强项目引进,拓宽创业资本的投资通道,构建和引进创业投资主体,规范备案和登记,建立创业投资现代企业制度。

(二)充分发挥政府投资引导基金作用

一是继续加强各部门协调合作,理顺各方矛盾形成合力。统筹财政资金的使用渠道,进一步推动财政资金的“拨改投”转变,扩大我国投资引导基金规模和资本结构,发挥财政资金杠杆作用和引导效应,真正带动社会资本进入以中小企业为主的创业投资领域。

二是加强国家级创业投资引导基金与地方引导基金的联动,避免重复投资和财政资金利用效率低下。同时鼓励各省各地结合当地创业特色,联合社会资本与创业投资引导基金发起、设立创业投资子基金,促进我国政府创业投资引导基金的纵深发展。

三是落实政府引导基金的风险补偿和奖励补贴。允许管理创业投资引导基金的团队从引导基金的总收益中留存一定比例的风险补偿金,对于亏损或者破产清算的投资项目予以一定的风险补偿;对于投资项目通过退出方式获得资本增值的,给予基金管理团队的一定比例的奖励。

四是允许创业投资引导基金从参股创业资本的已投资项目中适时退出。可采用事先约定方式将间接持有的优质股权转让给参股的创业投资企业,让利于创业资本。

(三)完善创业投资制度建设

一是推动地方政府将创业投资企业通过上交所得税留存的税收,部分或者全部返还给中小企业,对于从事创业投资引导基金业务的创业投资企业高管人员可以按照一定比例参与奖金分配。

二是创业投资企业高管人员工资收入所得税地方留存部分,由财政部门全额奖励或部分奖励。中小创业企业不论是否在国家或省级高新技术园区,均可享受高新技术园区企业所享受的税收优惠政策。

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