竞天公诚:上海市创投支持政策要点关注

29号文以及《实施意见》落地后,将促进上海市创业投资行业进一步发展,并在全国范围内形成一定的示范效应。


王勇 李子阳 王继敏丨作者

北京市竞天公诚律师事务所丨来源

近年来,在国家对P2P等类金融行业乱象进行大刀阔斧的整治过程中和以资管新规为核心的去通道、去杠杆监管新态势下,创业投资行业普遍有一种城门失火、殃及池鱼的感觉。创投基金在注册、募集、对外投资、退出和税收等各方面,都感到了丝丝寒意,许多创业公司的融资也愈加困难,步履维艰。而近期上海市政府的几个举措给创业和创投行业带来了些许久违了的暖意。

2019年7月15日,上海市政府发布了《关于促进上海创业投资持续健康高质量发展的若干意见》(沪府规[2019]29号)(“29号文”),在创业投资机构向政府投资基金募资、投资退出渠道、融资渠道、资金出入境、优惠政策落实等方面提出了众多有利于创业投资机构以及创业企业的意见。29号文并非上海市首次发布的针对创业投资行业的支持性文件,在2014年7月2日,上海市政府就曾发布《关于加快上海创业投资发展若干意见的通知》(沪府发[2014]43号)(“43号文”),有效期至2019年7月31日。上海市政府本次发布的29号文对原43号文中的相关意见进行了补充和调整。 
此外,上海市政府随后于2019年7月30日发布了旨在促进科创企业发展的《着力发挥资本市场作用促进本市科创企业高质量发展的实施意见》(“《实施意见》”),进一步提出了有利于创业投资机构和科创企业的意见。
其中如下几点值得创业投资机构重点关注: 
1. 投资机构工商注册变更、基金托管更加便捷
目前,全国多数地区(包括上海市)对于投资类企业的工商设立及变更都有较严格的条件限制(如股东需要具有国资、金融机构背景),这对于多数普通创业投资机构将会构成实质障碍。
29号文提出,对创业投资、天使投资与类金融机构实施差异化管理,在工商注册变更、银行托管等方面,出台更便捷的政策措施。与此相对应,《实施意见》中亦提出加强股权投资机构集聚区建设,实施差异化管理,完善创业投资、股权投资机构的注册变更程序,积极吸引风险投资、创业投资、私募股权、并购基金等各类优质投资机构。 
上述意见落地后,未来基金管理人、基金实体在上海的工商设立及变更,基金托管账户的开立及托管账户内资金的使用都可能变得更加便捷。 
2. 国有资金运作更加市场化
政府引导基金及其他国资创业投资企业资金是一些社会化创投基金以及创业企业的重要资金来源。上海市区域内政府引导基金的规模也将不断扩大,《实施意见》提出,大力发展股权投资机构,在连续3年每年增加财政资金10亿元的基础上,持续加大对上海市创业投资引导基金、天使投资引导基金等的财政投入。    
然而,创业投资行业的高风险性与国有资金传统上对投资损失的低耐受度之间有着天然的矛盾。国资创业投资企业由于投资损失耐受度低,往往对其投资的子基金、创业企业在投资运营等方面相较于非国资投资人存在更多干预,如对基金的投资限制、对基金投资运作的参与、额外的信息披露要求、投资人退出方面的特殊要求等。这些干预可能对基金及创业企业的投资运营效率及灵活性造成影响。 
针对创业投资行业天然的高风险性,29号文提出推进落实创新容错机制,对改革创新与科技投资未能实现预期目标,但依照国家和上海市有关决策、规定实施,且勤勉尽责未谋取私利的,不作负面评价,并依法免除相关责任。 
根据29号文,在满足一定条件的前提下,国资创业投资企业及相关人员因市场风险导致的投资损失而被负面评价或追责的压力将有所降低,这意味着未来上海市的国有资金可能会愿意接受更加市场化的投资条款、对所投资基金以及创业企业的干预可能更少,对市场风险的接受程度也可能更高。 
3. 长三角地区政府引导基金落地和返投要求更加灵活
政府引导基金对于投资的子基金往往会有在当地注册和区域返投的要求。接受政府引导基金的子基金可能会因为政府引导基金对于子基金注册地的要求而无法以单个基金实体接受不同地区政府引导基金的投资。此外,如果引导基金当地没有足够的优质可投资项目,基金还将面临较大的返投压力。 
针对上述问题,29号文提出将主动对接、联动长三角区域各类科创基金,在政府引导基金参股子基金注册和投资长三角方面,实施更加灵活的政策。这一意见如果顺利落地,未来长三角地区政府引导基金对于投资的子基金的注册地和返投区域的要求可能将不仅限于政府引导基金所在城市,而是将可满足要求的区域扩大至整个长三角地区。这一意见顺利落地后,未来接受长三角地区政府引导基金投资的子基金在注册地和返投区域方面将获得更大的灵活性。 
4. 引导基金让利机制更完善
29号文提出,政府引导基金对上海市重大产业、重点领域探索适当的让利机制。对政府引导基金参股的创业投资企业和天使投资企业,投资上海市重点支持领域早期创业企业的,投资获利退出时,探索通过政府引导基金投资收益安排一定比例的投资奖励。
未来随着29号文的落地,向上海市区域内政府引导基金募集资金的创业投资基金在政府引导基金退出时,将可能更容易获得政府引导基金让利,获得让利的程度也可能更大。
5. 对科创企业的投资退出更加便利
在对科创企业的投资退出方面,29号文提出将建立联通科技创新项目、各类基金以及科创板等市场板块的纽带,丰富创业投资企业的投资和退出渠道。加强上海股权托管交易中心与创业投资企业的联动。《若干意见》也提出将提高精准服务水平,推动科创企业上市。按照便利企业上市的原则,建立绿色通道,依法依规办理科创企业改制挂牌上市中的项目审批、土地房产变更、资产转让、税费减免、产权确认等事项,规范处置证照补办、国有股权转让等事宜。 
上述意见如果未来在上海顺利落地,意味着基金对科创企业的投资通过科创板上市等渠道退出将更加便捷顺畅,从而增强基金潜在投资人的信心,有利于创业投资机构募资。
6. 创业投资企业的募资渠道更丰富
29号文提出,鼓励和支持运作规范的创业投资企业,在法律法规允许的框架范围内,创新各类资金募集手段,通过上市、发行企业债券、发行资金信托和募集保险资金等方式,拓展融资渠道,形成市场化、多元化的资金来源。《实施意见》也提出,将推动创投机构通过定向募集、企业债券、资金信托等方式扩展资金来源。 
尽管目前实践中在境内外各级公开交易市场尝试上市或已挂牌交易的私募机构(包括创业投资机构)并不多[1],但上市仍然可以给私募机构带来一些益处,主要包括以下几个方面:(1)获得永久资金用于投资现有业务(比如对所管理基金的跟投),并扩张新的业务(甚至可以在资本充足情况下通过战略收购扩大业务规模);(2)提升品牌知名度和价值;(3)增强股权的流通性,加强未来进行股权交易、战略收购等操作的灵活性;(4)便于扩大员工激励(从形式、金额上给予公司更多空间,员工也更愿意接受可公开交易的股权作为员工激励);(5)给现有的股东(权益所有者)提供退出便捷的退出渠道。 
本次29号文提出鼓励创业投资企业上市,后续上海市以及国家层面监管机构是否会出台具体配套措施,值得业内人士关注。 
7. 《天使投资引导基金管理实施细则》将修订
上海市发展和改革委员会曾于2014年12月发布了《上海市天使投资引导基金管理实施细则》,其中对申请天使引导基金参股支持的天使投资企业应当具备的条件(包括管理资金规模原则上不少于3000万元人民币,且全部出资在3年内到位,其中首期到位资金不低于认缴出资总额的30%),天使引导基金的退出方式等进行了规定。29号文提出将修订《上海市天使投资引导基金管理实施细则》,通过天使投资引导基金,引导社会资本共同设立机构化天使投资企业。符合条件的天使投资企业和天使投资人依法可享受相应的税收、落户等鼓励政策。 
根据29号文,未来修订后的《上海市天使投资引导基金管理实施细则》将可能在申请天使引导基金参股支持的天使投资企业应满足条件、天使引导基金退出方式等方面有所变化,值得业内人士持续关注。 
8. 资金出入境试点继续深化 
29号文提出,将扩大外商股权投资企业(QFLP)试点范围,深化合格境内有限合伙人(QDLP)试点。探索开展境外机构投资人参股人民币基金一次性结售汇试点。进一步简化外资参股人民币创业投资企业相关行政审批程序。此外《实施意见》也提出,深化外商投资股权投资企业(QFLP)试点工作,引导境外优质资本投资科创企业。
实践中,人民币资金购汇出境通常比外汇资金结汇入境要面临更严格的监管审核。29号文和《实施意见》发布后,上海市QFLP基金及管理机构的设立以及结汇额度的申请程序将可能会更加简化,而QDLP管理机构的设立以及购汇额度的申请要求是否能够真正有所放宽,申请程序能否有所简化,还有待实践的检验。 
9. 孵化器和创业投资企业集聚区可能获得更多政府支持
29号文鼓励有条件的区政府为孵化器和创业投资企业集聚区制定相应的支持政策,推动基金和区域发展形成合力。未来上海市一些区政府可能会进一步出台针对孵化器和创业投资企业集聚区的鼓励政策,值得业内人士持续关注。
10. 优惠政策享受更充分
29号文提出,符合条件的创业投资人才,可以按照规定缩短居住证转办常住户口年限,或办理直接落户。对熟悉资本运作、拥有行业背景、精通现代管理投身于上海创业投资行业的人才,给予适当奖励。加强对创业投资人才的服务,并提供居住、子女教育、医疗和出入境等便利服务。经过备案并符合条件的创业投资企业,享受国家和上海市税收、人才落户等支持政策,有关政府部门将推动优惠政策应享尽享。
相较于43号文,29号文特别提到有关政府部门将推动优惠政策应享尽享。上述意见落实后,创业投资机构及其从业人员对应获得的优惠政策的享受将更加充分。 
29号文以及《实施意见》中提及的各项政策还有待相关责任单位出台具体配套措施并在实践中予以落实,其在全国范围内的示范效应也有待观察。我们将对上述各方面动向持续关注,为业内人士提供最及时的信息。



注释:
1:其主要原因一方面是因为上市核心目的一般在于募集资金,而私募机构业务的发展通常并非主要依靠资金驱动。另一方面是因为上市之后需要遵守的一系列规定也会对私募机构造成额外负担甚至可能产生负面效果(例如,按照相关上市规则进行持续的信息披露不但给企业带来高昂的行政成本,也会对于某些业务信息保密要求高的企业造成负面作用)。

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