政府产业引导基金改革:既要克服“市场失灵”,又要防止“挤出效应”

地方政府产业基金是以市场为导向来实现政府宏观调控目标的一种手段,是财政管理方式中新制度形式的供给。党的十九大报告中已经明确提出了我国经济增速的转型换挡,由高速增长转向高质量增长。美欧及WTO频繁就制造业补贴对华施压。在我国制造业补贴频遭关注的大背景下,政府产业支撑或将走向隐形化,产业引导基金可能是国家及政策的重要发力方向。

 

作者|丁崇泰  母基金周刊特约作者 

一、政府产业引导基金的历史脉络

(一)政府产业引导基金性质:引导产业发展专设基金

政府产业引导基金在我国并没有一个标准的官方定义。综合财政部和发改委对政府引导基金的分类以及清科研究中心对产业引导基金的统计,所谓政府产业引导基金,是指由政府出资,吸引有关金融机构和社会资本联合设立,扶持特定阶段、行业、区域目标的引导性投资基金,是国家和地方政府为了引导新兴行业和创新性产业发展而专门设立的基金。

表1:2018年部分政府产业引导基金

数据来源:Wind、私募通

从 2002 年北京市政府派出机构中关村科技园区正式设立创业投资引导基金,并成立中关村创业引导发展中心作为实体运作部门开始,我国对政府产业引导基金这一产业支持方式的探索就在一直持续。

2005年9月,国家十部委联合发布《创业投资企业暂行管理方法》,其中明确提及地方政府可以设立创业引导基金,这是我国第一次在国家文件中出现政府引导基金这一概念。但值得注意的是,这里的引导基金的定义是指创业引导基金,与我们下文将要介绍的政府产业引导基金有一定的区别。

2008年10月,国家发改委联合财政部、商务部共同出台《关于创业引导基金规范设立与运作的指导意见》中明确了引导基金的定义:引导基金是指由政府设立并按照市场运作的政府性基金,主要扶持创业投资企业,引导社会资本进入创业投资领域。

2015年11月,财政部印发《政府投资基金暂行管理办法》,其中将政府投资基金界定为由各级政府通过预算安排引导社会各类资本投资基金社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关领域和产业发展的基金。这里虽然没有直接点明产业引导基金的概念,但政府投资基金设立的主要目的是促进相关产业的发展,这与产业引导基金的功能有较大的重叠。

随后2015年12月财政部在《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的引导意见》中提出要针对产业重点领域和薄弱环节相机采取创业投资引导基金、产业投资基金等形式予以支持。引导意见对产业引导基金的定义比较明确,其中指出对集成电路等战略主导产业及行业龙头企业,可通过产业投资基金直接投资,实现产业重点突破和跨越发展。

(二)政府产业引导基金本质:私募基金

政府产业引导基金属于非公开募集基金,在本质上是私募基金。对于私募基金,目前仍没有明文的有效分类。根据 2014 年12月基金业协会发布的《私募投资基金登记和基金备案方法(试行)》以及2016年9月设立的私募基金备案系统“资产管理业务综合保送平台”中对私募基金的分类,政府产业引导基金可以归类到私募基金的股权投资基金、其他基金等种类。

图1:私募基金类别

数据来源:《私募投资基金登记和基金备案方法(试行)》

(三)政府产业引导基金区别于其他类别的政府引导基金

政府产业引导基金是我国政府引导基金的重要组成部分。政府引导基金是指由政府出资设立的,通过股权或债券等方式吸引各类社会资本参与的政策性基金,该基金按照市场化方式管理运营,旨在重点扶持特定行业和特定地区。政府引导基金可以分为产业引导基金、创业基金以及其他类基金,其他类基金目前主要是指PPP基金。

政府产业引导基金同创业基金以及PPP基金具有较大的相似性,但有本质上的区别。

表2:政府产业引导基金与政府引导基金的异同

数据来源:Wind、清科研究院

从功能来看,创业投资引导基金设立的主要目的是弥补中小型企业在起步阶段资金不足等缺陷,加强资本和市场的融合,确保中小企业可以顺利发展;产业引导基金设立则是针对重点产业领域,主要作用是实现产业重点突破和跨越发展;PPP基金的运作则是为了解决 PPP项目融资难的问题,PPP基金可以加速PPP项目的最终落地。

从投资领域来看,根据财政部发布的《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》,创业投资引导基金和产业引导基金应该根据问题定性,分类施策。针对不同领域需求定位,相机抉择使用不同基金。

创业投资引导基金主要针对中小企业进行投资,产业引导基金则对战略性主导产业及行业龙头企业给予资金支持。PPP基金则主要投资于公共服务领域PPP项目,包括交通领域、市政公共设施领域以及社会事业设施领域等。

(四)政府产业引导基金功能:撬动社会资本,推动产业升级

政府产业引导基金主要是从国家和个体经济平衡和结构优化的角度,筹集资金并以政府为保障撬动更多社会资本,为节能环保、光伏、新能源、高技术服务等新兴战略企业以及高新技术产业的进一步发展提供资金支持。基于政府产业引导基金上述的运作,产业引导基金主要有以下几项功能。

1、国家实现产业升级的宏观政策工具

政府产业引导基金是由国家主导的,主要投资于新兴战略性产业和高新技术企业的基金。 产业引导基金通过投资相关产业的初始创业时期,支持企业发展,并在其成熟后,通过上市、股权转让等方式退出,从而优化产业结构,推动产业升级。

新兴战略性产业是经济社会发展的重要推动力量,也是世界各国博弈新一轮经济发展制高点和全球高端价值链的重要途径。以美国为例,战略性新兴产业是美国产业投资基金最为核心的投资领域。美国的产业引导基金主要集中在电子信息科技、生物医药与科技医疗服务和新兴消费服务三大新兴产业,三个领域的投资占总投资的 50%、30%、10%。

新兴战略性产业的培育风险大,成本高,其发展需要政府的宏观引导机制、资金支持和风险控制等。政府引导基金作为政府参与的重要基金,不以盈利为目的,不参与企业生产经营活动,是充当国家实现产业升级的重要政策工具。

2、政府撬动社会资本的有效方式

国外较为成熟的产业引导基金的主要特点之一就是对社会资本的撬动。以色列政府产业引导基金规章中要求产业引导基金至少吸引60%的社会资本参与。澳大利亚政府则规定政府产业引导基金中政府资金与社会资本的比例要在1:1到1:2之间。欧洲大陆和日本政府出资更低,只在5%-7%之间。而美国政府的出资在整体产业引导基金占比的比例不足3%。

图3: 各国产业引导基金中社会资本参与度

数据来源:Wind、清科研究院

政府产业引导基金可以发挥财政资金的杠杆效应,有效将财政资金和社会资本有效融合,以较少的资金吸引更多的银行资本、保险资本和其他社会资本的参与,共同支持亟待发展的新兴战略性产业、高新技术产业。

二 政府产业引导基金发展势头迅猛存在一定隐患

2015年以来,我国政府引导基金呈现井喷式发展,从东到西,自上而下,各级各地政府均投身于政府引导基金的建设中。2008年-2018年是我国政府引导基金迅速发展的十年。截至2018年6月,国内共成立政府引导基金1954支,总规模达到11.95万亿元。其中2018 新增政府引导基金156支,累计目标规模达到1.98万亿,增长态势维持高位。

图4:政府引导基金累计规模和数量呈上升趋势

数据来源:Wind、清科研究院、私募通

作为政府引导基金的重要组成部分,政府产业引导基金在基金总数以及目标规模上都占有较大比重。2008年-2018年6月,我国共设立政府产业基金868支,总规模共计6.8万亿单支基金规模达到103.66亿。产业引导基金在政府引导基金中数量最多,规模最大,占比分别为44.24%以及55.28%。

(一)政府产业引导基金级别:省级、地方级基金为主力

按基金级别来分,政府产业引导基金可以分为国家级基金、省级基金、地市级基金以及区县级基金。省级基金规模最大,地市级基金数量最多。具体来看,国家级基金仅21支,数目占比2.24%。

但由于其平均目标规模高达973.07亿元,远高于其他级别基金,因此国家级产业引导基金的总目标规模仍占有较大比重,共1.46万亿,占21.23%;地市级和省级基金各 356 支、220支,分别占比40.97%、25.32%;区县级基金由于区县政府财力有限等原因虽数量占比达到 31.19%,累计共271支,但规模位居末位,仅12.02%。

图5:各级别基金占比情况

数据来源:Wind、清科研究院、私募通

从发展趋势来看,目前地市级和省级行政单位已经成为政府产业引导基金的设立主力。此外,区县级政府产业引导基金发展迅速,目标规模上升趋势明显,2016-2017年分别新增基金数目87支、54支,目标规模上涨222.06亿元、736.84亿元。

(二)政府产业引导基金地域分布:东西部发展不均衡

从基金数量上来看,按注册地进行统计,政府产业引导基金设立主要集中在东部地区,西部地区则累计数量较少,仍处于发展阶段。

目前我国政府产业引导基金注册最多的五个省份分别是山东省(91支)、广东省(85支)、江苏省(82支)以及四川省(49支)。其中山东省数量最多,占比达到 10.47%,主要系2018年的发展迅速所致。

数据显示,山东省在 2018年半年内共新设政府产业引导基金26支,是 2017 年全年新设数量的 2 倍;广东省在2017年总数量位居第一,2018年则增速放缓,仅新设基金11支。值得注意的是,四川省作为西部地区的代表,目前产业引导基金的数量位列全国第四。

图6:政府产业引导基金设立区域

数据来源:Wind、清科研究院、私募通

(三)政府产业引导基金目标规模:大规模基金为主

政府产业引导基金主要用于发展新兴战略产业以及高科技产业,资金需求量大,因此就目标规模来看,政府产业引导基金的规模大多集中在 1000 亿元以上。其中0-10亿元规模的基金数量最少,仅2支基金,占比0.23%;10-100亿规模的基金共57支,占比6.5%;100 亿-1000亿元共261支,占比30.03%;1000亿元以上占比最高,达39.59%,共344支基金。

(四)政府产业引导基金存在的问题

一是项目投资决策、运行、退出的效率不高。

首先,决策机制市场化程度不高。在对某政府引导基金调研中,该基金投资的政府类项目决策需经投资决策委员会审核通过后,再由政府相关主管部门参加的基金管理委员会审批同意。而被投企业一般处于初创期和成长期,对资金需求比较急切,决策程序市场化程度不高,使得基金很容易错失投资项目机会。

其次,运作监管程序复杂。国有资本参与投资的创业企业上市或挂牌,除须接受证监部门、财政部门的监督外,还有一些国资监管的审批要求,相对影响了运作效率。

最后,退出周期长。根据《企业国有产权转让管理暂行办法》《企业国有资产评估管理暂行办法》的相关规定,国有产权有偿转让应当通过依法设立的产权交易机构公开进行,交易价格需经评估并核准或备案,运作效率较低,容易错失退出机会和风险补偿的机会,同时也增加了交易成本。

二是激励约束机制不完善。

首先,薪酬水平市场化进程慢。一般创投行业会以基金规模的1%-2%作为管理费,按基金净收益的10%-20%进行超额收益分配,以提高员工的积极性和责任心,但现有国有企业薪酬机制对高端人才缺乏吸引力,人才引进困难,不利于稳定管理团队。

其次,跟投机制不完善。跟投制度将管理团队和投资项目的利益捆绑,收益共享,风险共担,降低项目投资运作风险和道德风险,而《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》对国有从业人员投资入股有限制条款,这在一定程度上影响了跟投机制的落实,难以起到激励约束作用。

三 政府产业引导基金的政策建议和投资方向

地方政府产业基金的设立与发展标志着政府产业扶持方式的转变,即从“政府直接帮扶”转变为“市场化间接帮扶”,具有鲜明的制度优势。如何正确处理好政府“导航仪”与市场“发动机”之间的关系是全面推进地方政府产业基金发展过程中至关重要的一环,也是这项升级版的财税改革能否取得成效的保障。

(一)政府产业引导基金的政策建议

一是正确处理好政府与市场之间的关系。

产业基金的建立是政府通过财政方式扶持经济结构调整与转型的重大创新,政府在推动改革的进程中需要正确处理好政府与市场之间的关系,充分发挥这一创新性的制度供给,从而达到服务于经济社会发展的最终目的。

产业基金的定位是以政策性、市场性和引导性为主,通过市场配置的方式来实现政府对产业的引导与助推,所以在实施过程中,既要防止“挤出效应”发生,也要克服“市场失灵”问题,只有将政府引导与市场势力两者有机结合,才能有效地促进产业转型与升级,推动经济的发展,达到设立和发展地方政府产业基金的目的。

二是设置母基金,构建产业发展平台。

依据实际发展背景,设置母基金,实现外部资金与地方性产业对接。母基金管理机构由基金管理人负责。当前,很多省份都面向全国公开选择基金管理人,到该省设立子基金,采用让利和奖励的方式,吸纳更多的基金。通过股权投资机构,对子基金的募、投、管、退等,进行市场化和专业化管理。

母基金管理机构只对子基金投向进行监督,确保子基金投资业务和投资项目的自主性,不对其进行干预。政府要依据实际发展情况,构建完善的行业投资项目备选库,确保项目信息平台的综合性和开放性,便于参股子基金对项目信息进行查询和对接等,达到良好的服务效果。

三是建立企业重组基金,调整产业结构。

发展基金对产业结构的调整和升级具有推动作用,也可对企业进行改制重组。对企业重组子基金进行设置,对国有、民营、境外资本等,进行有效融合和利用,使国有企业改制重组过程中资金充足。

借助专业投资管理机构,实现产业基金运作,重塑企业价值链,为产业整合和结构调整提供助力。与此同时,也可依据国家产业政策和经济结构,对股权投资基金进行方向调整,满足政府产业引导投资基金发展要求。

(二)各部委文件规定投向

对于政府产业引导基金的投资方向,相关机构目前没有发布明确的黑名单,即限制并不严格。包括新兴产业、高科技产业等都在鼓励范围内。根据2016年发改委印发的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》(发改财金规[2016] 2800号)中规定,政府产业引导基金主要投资于包括非基本公共服务领域等在内的七个领域。

图7:发改委文件规定政府产业引导基金的投向

数据来源:发改委官网

而财政部 2015 年发布的《政府投资基金暂行管理办法》(财预[2015]210 号)对政府投资基金的投资方向则与发改委的暂行办法略有不同,投资领域相对更为集中,主要用于支持创业创业、中小企业发展以及产业转型和升级等。

根据中国结算公司发布的《关于政府出资产业投资基金信用信息登记情况的公示》的统计结果,政府出资产业投资基金在工业制造业和科技教育的资金投资最为密集。

具体来看,政府撬动金融资本主要用于支持新型产业,引导包括信息通讯、生物医药、新材料、互联网医疗、新能源、量子通信、节能环保、IT以及文化创意等在内的重点发展领域的企业和项目的发展。其中,投资领域主要集中在工业制造业以及科技教育、农业领域,而这些领域也是政府近几年来优化供给结构重点投资的方向。而对于旅游业、互联网方面的基金项目投资则投入相对较少。

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