行业研究丨政府引导基金的现状、挑战及对策

政府引导基金在带动产业发展、促进形成创新型经济、优化产业结构方面发挥着积极的作用。根据清科数据,2014-2016年政府引导基金在数量和规模上呈现井喷式增长。2017年各地设立引导基金步伐放缓,但规模仍不减。从基金规模上看,政府引导基金的规模从几亿到千亿不等,差异较大。2017年全国设立政府引导基金规模在千亿以上的引导基金数量有13只,规模在百亿以上的数量达到63只。国家级引导基金平均目标规模最大。从资金来源看,政府引导基金有政府全部出资、政府与社会资本方共同出资和社会资本方全部出资等方式,财政出资部分列入政府财政预算。从投资方向看,我国政府引导基金关注的投资方向以互联网、机械制造、生物技术和医疗健康为主。在电子及光电设备、清洁技术、化工原料及加工、娱乐传媒、 能源及矿产、 建筑工程行业也有较大的关注度。政府引导基金的一项主要职能是带动社会投资,实现财政资金放大效应。但募资难是各级地方政府引导基金普遍存在的问题,政府引导基金的募资矛盾正在层层被放大。

(一)政府引导基金的现状

1.总量:多点开花背景下增长趋于理性

根据清科数据,2014-2016年政府引导基金在数量和规模上呈现井喷式增长。从总量上来看,2014年新设立引导基金118只,2015年和2016年分别为439只和566只;2014年引导基金目标规模0.31万亿,20152016年分别为1.62万亿和3.79 万亿。从增长上看,2015 年引导基金数量增速为 272.03%,规模增速为 428.78%2016年引导基金数量增速为 28.93%,规模增速为134.36%2017年各地设立引导基金步伐放缓,但规模仍不减。2017年新设引导基金240只,目标规模为3.56万亿。在数量上比2016年减少57.60%,在总规模上与2016年基本持平,在平均规模上比2016年增长了157.67%。

1                                                     数据来源:私募通、Wind

2017 年全国设立政府引导基金规模在千亿以上的引导基金数量共有 13 只, 在百亿上的引导基金数量共有 63 只,两者约占 2017 年全年全国设立基金数量的 26.1%,其中国家级有 4 只,省级有 20 只,地市级和区县级分别有 14 只。截至20186月底,国内总共成立1171支政府引导基金,总目标是58546亿元。

2.从级别和地域上看:省级和东部引导基金数量与规模比重较大,从级别上来看, 截至20186月底,国家级引导基金数量为33只,规模为 1.42万亿元;省级引导基金数量为308 只,规模为 3.47 万亿元;地市级引导基金数量为 369 只, 规模为 9637.3 亿元; 区县级引导基金数量为 491 只,目标规模为 2.03 万亿元。

 

2                                                数据来源:投中研究院、Wind

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从地域分布的角度来看,截至 20186月底,政府引导基金在数量上排名前五位的省为广东省、浙江省、山东省、江苏省、安徽省,数量分别为127只、109只、121只、110只和66只;在目标规模上排名前五位的省(市)为江苏省、广东省、北京市、江西省和山东省,规模分别为8819亿元、8502亿元、5506亿元、4907亿元和3310亿元。

4                                                    数据来源:私募通、Wind

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此外, 无论从政府引导基金的数量还是规模上,东部地区都处于领先地位。但是,从平均规模来看,西部地区引导基金平均规模最大。由此可以看出,西部地区虽然在数量和目标规模的总量上不占优势,但是单只基金体量较大。

3.新兴产业为主,互联网经济持续发酵:按行业进行分类统计,2017年软件和互联网占比大幅提升,投资金额占23%;其他行业、金融保险业也成为引导基金投资的热点:而对新能源和环保业、医药生物业等高新技术产业领域内的投资步伐有所放缓。近年来,由于新商业模式的不断涌现,越来越多的产业难以再用传统的行业统计进行分类,因此,选择其他行业投资的占比有所增加。我国政府引导基金关注的投资方向以互联网、机械制造和医疗健康为主。在电子及光电设备、清洁技术、化工原料及加工、娱乐传媒和电信科技与增值业务行业也有较大的关注度。

6                                                       数据来源:私募通、Wind

4.退出机制:历年IPO情况,2009930日中国正式推出创业板,2010年至今共有2068家企业IPO上市。2010年和2017年是两个高点,2010年共有343家企业IPO2017年共有438家企业IPO,为近10年之最。大发审委成立后,IPO越来越严格,过会率迅速下降。

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历年并购情况,2016年共发生1808起并购案例,交易额达到12271亿元,并购案数同比增长41.58%,交易金额同比增长167%2017年上半年发生619起并购案例,交易金额5667亿元。2017年上半年较2016年同比有所下降,一方面是并购监管政策趋严,跨行业并购难度加大;另一方面是由于IPO提升,越来越多的优质企业选择IPO排队而非并购路径。

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新三板挂牌情况,流动性较差,配套措施不完善。

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随着我国多层次资本市场的建设和制度的不断完善,拓宽了投资的退出通道,对于整个政府引导基金股权投资市场是重大的利好,未来将会迎来引导基金股权的新一轮高潮!但是,经济下行压力大,新三板配套政策不完善、IPO仍然是千军万马过独木桥、中国的资本市场任重而道远!

(二)政府引导基金的紧迫挑战

1、引导基金规模普遍偏小 募资渠道亟需扩充

目前,我国政府设立的引导基金规模普遍偏小,据统计,全国29家省级引导基金中规模超过10亿元的仅占到15%左右,特别是在一些经济欠发达地区,引导基金的规模相对偏小,无法起到其应有的引导作用。除此之外,目前国内的引导基金的主要资金来源为政府财政出资,仅有一小部分有国开行等政策性银行参与,募资渠道狭窄,未来亟需扩充。在引导基金的募资运作过程中,仍然存在很多问题:首先,我国LP市场发展尚不成熟,国开行、社保基金、保险等大型机构LP偏少,民营企业和个人LP偏多,而且多数LP追求短期收益,长期投资意愿不高,这在一定程度上决定了引导基金的资金来源狭窄,专业水平偏低;其次,政府出资存在不确定性。政府人员换届往往导致政策的连续性差,影响引导基金后续出资;最后,引导基金的投资人地域性强,全国性、产业性投资人少。引导基金投资人主要为当地政府和企业,利益诉求复杂且限制条目繁多,协调困难,较难推动全国性的行业并购整合。

2017年新设引导基金目标规模为3.56万亿,与2016年基本持平;但在数量上,2017年新设引导基金240只,相比2016年减少57.60%,自2008年以来首次在设立数量上呈现同比下降趋势,引导基金设立的步伐开始放缓。

2、引导基金投资限制条件偏多择地不择优

通过对各地区引导基金已出台管理办法的研究,发现目前多数引导基金都对其合作对象有一定的要求与限制,如地方政府要求与其合作投资的创业投资企业的管理团队在不同的地区均设立管理公司,有些要求合作基金必须注册在本地。而且,很多引导基金基于政府扶持当地的创业投资以及战略新兴产业发展的考虑,对于子基金投资项目的地域分布也限制在本地,从而产生了择地不择优的现象。一般运作时间不长、相对不成熟的引导基金对于投资阶段及领域的限制更为严格,而且要求基金投向本地的比例更高。一方面,这使得引导基金寻找合适的投资对象变得更加困难,引导基金资金出现沉淀、闲置现象,资金利用效率低下;另一方面,由于在当地找不到好的投资项目,导致一些优秀的创业投资企业不敢与引导基金合作,长此以往,引导基金的引导作用受到严重制约,无法达到其引导创业投资的目的。 最后,由于多数引导基金都是由地方财政出资,挂靠于地方财政厅或者财政投资公司的名下,可能会出现资金左手倒右手现象,从而使引导基金成为寻租腐败等弊病的温床

3、引导基金政策导向与GP利益不一致 两者诉求存在分歧

由于引导基金社会服务让利于民的特点,其政策导向与参股基金的收益导向存在天然的矛盾抵触——前者更为注重资金的安全,不以盈利为目标,后者则追求利益的最大化。因此,LPGP的利益无法做到一致,一方面这将会严重影响基金的运作效率、另一方面,双方诉求存在分歧,容易导致利益共享,而风险不共担的局面,对于参股基金的收益及风险控制等各个方面均会造成不利影响。

4、引导基金专业能力偏弱 且缺乏有效的激励机制

由于引导基金是政府主导而非市场环境下自发成立,引导基金的管理团队在市场认知及专业能力等许多方面普遍较弱,对于合作基金的尽职调查等许多工作均需要借助第三方的其他机构来完成,因此引导基金的整理运作效果必然大打折扣。

另外,引导基金多以事业法人制成立,引导基金管理团队内部激励机制基本无实现的可能性。作为政府全额拨款事业单位,引导基金的的经费、部门预算和引导基金是完全分开的。因此,团队的激励只能体现在两个方面:一是给予引导基金负责人提升行政级别的预期,享

受政府待遇;二是对普通员工的待遇适当提高,给予铁饭碗承诺。这也许是目前事业型引导基金最可行有效的激励机制。对于少部分以公司制成立的引导基金来说,对于公司管理团队的激励机制相对市场化,但此类做法与一些国有企业现行的管理制度和规范性文件并不相符,所以仍然处于地方性的尝试中,要推广到全国范围仍有一定的难度。

(三)政府引导基金的对策

1.加快推进资本市场改革,拓展退出渠道

一个活跃、规范和多层次的资本市场是发展的引擎,通过资本市场能够更加高效配置社会创新资源,加快资本、人才、技术向创新型企业流动和聚集。目前,排队等候IPO的企业有近600家。我们关注到.有一些企业为避免排队时间过长而选择到海外上市,使国内的投资失去了优质的资源。

近年来,伴随着科技成果的快速涌现以及独角兽企业的兴起,注意到,在一些热点领域已经出现了投资过热的苗头,应该引起关注,需建立长期投资的理念。要通过加快创业板的改革,培养一批有专利、有技术的团队,又符合国家科技发展战略方向的创新型企业。为资 本市场注人创新资源,引导社会资本的投向。

2.明确政府职能定位

引导基金设立的目的是以当地的经济发展状况为基础,利用政府投资和政策倾斜带动社会投资,解决地方发展融资难的问题,发挥政府宏观调控的作用,优化资源配置。对于一些关系国计民生的重点环节和关键领域,如能源、基础设施建设等行业,由于初期投资规模大,回报周期长且风险较高,所以个人投资者和个别机构投资者参与较少,引导基金应重点关注此类项目,合理使用资金,强化基金的引导作用。

3.引进专业管理团队

政府应减少对引导基金管理的干预,让引导基金按照市场化方式的运作,引进专业的管理团队,这样才能提高引导基金的运作效率。为此,需要进一步创新人才培养模式和人才引进政策,完善收入分配制度和激励机制,优化环境,通过培训、深造、落户优惠政策等方式,大力培养、引进高层次基金管理的专业人才,提高基金管理效率。

此外,还需要引入第三方评价机构,对引导基金的运作绩效进行客观、公正的评价。对投资进度快、综合效益好的参股子基金给予基金管理机构一次性奖励以及增加引导基金出资额度;对投资进度慢、综合效益差的参股子基金,则相应削减引导基金出资额度;对规定期限内未能实现投资或实际投资比例较低的参股子基金应考虑不予支持,并考虑停止与相关基金管理团队的合作。

4.完善创业投资税收政策

按照税收中性、税收公平原则和税制改革方向与要求,统筹研究鼓励引导基金投资企业和天使投资人投资种子期、初创期等科技型企业的税收支持政策,进一步完善创业投资企业投资抵扣税收优惠政策。

5.多样化资金来源

由于政府的财力资源有限,需要采取多元化的资金募集策略,可以更好地促进引导基

金的发展。在引导基金成立初期,可以优先考虑与具有一定资金规模和风险承载能力的市

场化基金运作机构合作。政府可以加大对相关行业的扶持力度,制定有利于行业发展的优

惠政策,吸引、发展和培育一批机构投资者,鼓励各类金融机构和大中型企业共同参与引

导基金母基金的设立。此外,政府可以适当降低基金准入门槛并通过适当让利的方式更广

泛地吸引社会上的其他资本共同参股。通过拓宽引导基金的资金来源,可以解决引导基金

融资难的问题,减轻地方政府财政压力。

6.多元化引导运行模式

目前,我国政府引导基金的运行模式较为单一,难以满足社会经济的发展需要。政府

应当根据当地经济发展的实际情况和具体条件来决定基金运行模式,将参股模式、融资担

保和风险补偿等引导基金运作模式有机结合起来,增强对民间资本的吸引力,充分发挥引

导基金资金的杠杆效应。强化市场化运作,适当放开投资限制,调整投资地域和投资领域的限制,避免由于投资本地比例过高而导致的优质项目数量不足,避免投向错配。

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