政府引导基金管理的第一步:完善绩效管理制度

当前,对政府投资基金发展形成较大影响和制约的宏观经济与政策背景主要有三个方面:宏观经济与财政收支形势、全面预算绩效管理、规范地方政府债务管理。而全面预算与绩效管理是拟合引导基金和市场化资本诉求不匹配的第一步。

胡波丨作者

圆点商学院丨来源




今年2月,财政部下发《关于加强政府投资基金管理 提高财政出资效益的通知》(以下简称《通知》),从强化政府预算对财政出资的约束等六个方面,提出了进一步加强政府投资基金管理的要求,为解决当前政府投资基金发展中存在的问题指明了方向。


近期政府投资基金发展的宏观经济与政策背景


从近年宏观经济与财政收支形势来看,2019年全国GDP为99万亿,比上年增长6.1%;2019年全国财政一般公共预算收入同比增长3.8%,其中地方财政一般公共预算收入的增长只有3.2%,财政收入增长明显滞后于GDP增长。

2019年,我国税收收入同比增长只有1%,其中个人所得税因2019年新个税法实施,下降了25%。支出方面,2019年全国一般公共预算支出增长8.1%,其中地方一般公共预算支出增长8.5%。也就是说,地方财政收入只增长了3.2%,而支出增长了8.5%,收支矛盾加剧。

2020年,受新冠肺炎疫情影响,我国宏观经济增长将面临更大的压力和挑战。一方面,受疫情直接影响,我国第一季度国内生产总值同比下降6.8%。当然,随着疫情在我国得到迅速有效的控制,后三个季度我国经济将得到相当程度的恢复。另一方面,近期疫情仍在全球传播,会通过减少对我国的外部需求这一途径间接影响我国的宏观经济。此外,为更有效地应对疫情影响,财政政策将更加积极有为,这将意味着为应对疫情将增加相当部分的财政支出。

在预算绩效管理方面,2018年9月出台的《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》明确提出:“积极开展涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作(PPP)、政府采购、政府购买服务、政府债务项目绩效管理。”可见国家对加强政府投资基金预算绩效管理是非常重视的。

规范地方政府债务管理是近年防范化解地方债务风险的一个重点内容。《通知》堵住了通过政府投资基金变相增加政府债务的可能性,明确要求不得通过基金以任何方式变相举债,地方政府债券资金亦不得用于基金设立或注资。

据了解,2014年,国家发改委办公厅发布《关于进一步做好支持创业投资企业发展相关工作的通知》,明确提出支持符合条件的创业投资企业改造企业债券,并允许创业投资企业的股东或有限合伙人利用发债资金向创业投资企业出资。2017年,证监会发布《关于开展创新创业公司债券试点的指导意见》,支持创业投资公司发行创新创业公司债,用于对创新创业公司进行股权投资。

应当指出,财政部《通知》禁止政府投资基金变相增加政府债务,与此前国家发改委和证监会支持创业投资企业或其出资人发行债券,各有不同的出发点和政策诉求,并不矛盾。其中的关键点,是正确理解何为政府债务。一般来说,政府债务分为三类,即政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务、政府可能承担一定救助责任的债务。政府投资基金或其出资人发行债券,只要不涉及增加政府债务,不涉及前述三种情形,就是合规的。


当前我国政府投资基金运行中存在的主要问题


我国的政府投资基金从2000年左右开始起步,发展中经历了一些波动,自2015年起进入大规模发展阶段,2015-2017年,各级政府设立了大量政府投资基金。2018年后,政府投资基金设立开始大幅度下降。综合不同市场机构的数据,截至目前,我国各级政府投资基金总目标规模大约在10万亿元左右,实际到位在40%左右。

客观地说,在多年发展历程中,我国政府投资基金在支持创新创业、高精尖产业,支持地方招商引资、推动地方经济发展,创新财政资金使用方式、放大财政资金效应,支持私募股权投资行业发展、发挥行业“托底”作用等方面都发挥了重要的作用。

也应看到,在发展的过程中,我国的政府投资基金也逐渐暴露出一些问题,主要有以下几个方面。

从政府投资基金布局与设立角度看,一是部分地方政府对政府投资基金定位和功能存在认知理念上的偏差,部分政府部门仅仅将政府投资基金视为部门财政预算支出的变换形式,而没有从更深层次上理解政府投资基金与传统财政专项支出的区别。二是部分地方存在政府投资基金布局不合理的现象,主要表现为同一领域或相近领域重复设立基金,以及基金相对分散等情况。三是部分地方政府投资基金设立存在一定随意性,设立环节缺乏足够的论证与研究。

从政府投资基金结构设计角度看,一是部分地方政府投资基金的职责划分不够科学,导致地方政府过多参与或干预政府投资基金运作,出现政府与市场边界不清晰的问题。二是部分地方政府投资基金在基金管理机构的选择上,过于偏向当地国有企业,忽视了政府投资基金管理应有的专业性要求,导致后续基金管理环节出现一些问题。

从政府投资基金运作管理角度看,一是部分地方政府投资基金出现投资进度缓慢、资金闲置较多、关联交易较多等现象。二是多数地方政府投资基金管理机构未能建立起有效的团队激励约束机制,导致投资效率和效果受到负面影响。三是部分政府投资基金到期不能顺利退出和清算,导致财政出资不能及时回收并循环运作。

从政府投资基金政策效果角度看,一是部分地方政府投资基金运作管理的资金,主要来自财政资金,所谓社会资本主要由当地国有企业出资,客观上并未起到吸引社会资本的作用。二是部分地方政府投资基金出现与民争利现象,客观上形成了对市场的挤出效应,未能有效实现政府投资基金“投早、投小、投科技、投长期”的功能定位和政策效果。

为有效应对当前政府投资基金存在的问题,我们应当全面总结前期发展过程中积累的经验和教训,对政府投资基金设立、运作、监督管理进行全面完善,有效提升政府投资基金的效能。


建科学有效的政府投资基金治理体系


政府投资基金的治理体系,核心内容在于科学界定政府与市场的职责边界,有效发挥政府的引导作用,发挥市场机构的专业性和高效率。其中的重点是政府应当做什么,不应当做什么。

就政府而言,在事前,应当主要做好以下几方面的工作:

一是对政府投资基金的布局做出科学筹划。政府投资基金的布局,应围绕当地重点产业和重点领域发展目标,同时考虑是否通过投资基金这种市场化运作形式促成政策目标实现。政府投资基金应当“有所为有所不为”,一方面,要充分发挥政府投资基金对创新财政资金运作方式、吸引社会资本投资、放大财政资金效应方面的作用;一方面,也要避免部门和行业之间的攀比心理,避免将明显不适合政府投资基金形式的资金和领域生硬套用政府投资基金形式。

二是加大对政府投资基金设立环节的规范性管理。新设政府投资基金,应进行充分的研究论证,包括投资领域(设立必要性)的论证、基金设立与管理方案的论证、财政承受能力的论证、预期政策效果的论证等方面。要注意防范单纯受政府领导个人意见或行业部门利益驱动随意设立政府投资基金的现象。要落实全面预算绩效管理要求,加大设立环节的绩效预评价工作,特别是基金的绩效目标必须清晰、明确、可衡量,并将绩效目标内化为基金合同等相关法律文件,形成对基金管理人的有效约束。

三是加强对基金管理人选聘环节的管理。原则上,新设政府投资基金,均应面向市场公开遴选基金管理人。避免由行业主管部门内定基金管理人的现象。在事中,政府部门应通过基金信息披露和绩效监控掌握和了解基金情况,发现问题及时根据基金合同进行调整,行业主管部门应努力为基金提供资源支持。在事后,财政部门和行业主管部门主要通过绩效评价评估基金政策目标实现程度,并且将绩效评价的结果进行应用,比如调整管理费率、特殊情况下政府投资基金的退出或者更换管理人等。

笔者认为,原则上政府不应该参与或干预基金的日常运营和具体投资决策。

需要指出的是,政府的目标和市场化基金管理机构的目标并不完全一致,政府更追求政策效果,而市场机构更追求经济利益。这种利益上的不一致是客观存在的,但它并不构成政府参与或干预基金投资决策的理由。一方面,政府派出的人员未必具有基金管理和投资决策方面的专业素养,通常也不对决策后果承担责任。另一方面,政府的政策目标诉求,可以通过直接参与或干预投资决策以外的其他途径得到实现,这些途径主要包括三个:一是将政府诉求作为绩效目标写进基金合同等法律文件,并约定达到或达不到这些目标时对基金管理机构的激励约束机制;二是充分的信息披露与报送机制,要求基金管理机构及时披露和报送基金相关信息,并发挥托管机构、审计机构等市场中介机构的作用;三是绩效评价及其结果的运用。


建立、完善适应政府投资基金领域的制度和规则体系


作为对前述政府投资基金治理体系的落实,结合对我国当前与政府投资基金相关制度的分析,笔者认为,应从以下八个方面,建立和完善政府投资基金的制度和规则体系。

一是统筹管理机制。建议以省、直辖市、计划单列市为统筹层级,对政府投资基金的布局和规划进行统筹管理。

二是基金设立论证机制。由财政部门牵头,对新设基金的初衷进行充分论证。论证过程可引入专业机构和专家参与,论证过程及论证报告中,应重点关注基金设立必要性、可行性、财政承受能力、预期政策效果、基金设立与运作方案科学性等方面,并提出明确的绩效目标要求和风险管理要点。

三是政府投资基金及子基金管理机构的市场化遴选机制。政府投资基金及子基金管理对管理机构有着较高的专业性要求,因此,对基金管理人应提出明确的资质要求,并形成市场化遴选基金管理人的机制。

要重视建立政府投资基金管理机构的市场化激励约束机制。在实践中,政府投资基金管理机构普遍为国有企业,总体来说其激励约束机制有效性不足。在此建议可以参考上海市于2019年7月发布的《上海市人民政府关于促进上海创业投资持续健康高质量发展的若干意见》中提出的相关措施。

四是政府出资方让利机制。关于政府投资基金是否应对社会资本及基金管理人让利,这个问题目前争议比较大,实践中也有不同的做法。

让利的方式有几种,一是社会资本出资人及基金管理人在几年内有权以原价或者原价加同期存款利率或者贷款利率把政府出资部分买走;二是基金产生利润时,政府应当分配的利润可以选择少分或者不分;三是基金有损失时,政府出资人先承担损失。实践中,为了避免政府让利的行为涉嫌国有资产流失,需要在事前对让利的必要性、让利的具体方案进行充分论证,并作为基金设立与运作方案的一部分,报政府批准。

五是关联交易管理机制。如果基金涉及与基金管理人、社会出资人相关的关联交易,可能会通过投资估值、错时进入或退出等环节,形成利益输送并损害政府出资人利益。所以,应从关联交易决策、定价公允性、信息披露与报送等环节,建立规范的关联交易管理机制。

六是基金退出机制。政府投资基金的退出,除正常到期退出外,还包括几种情形。一是结合让利机制的提前退出,即根据让利机制设计,市场主体在满足特定条件情况下选择购买政府出资份额,从而实现政府投资基金的退出;二是市场主体违约情形下的提前退出,即如果出现基金投资项目严重偏离目标领域、基金绩效达不到预期效果、投资进度缓慢或资金长期闲置、未按约定时间完成设立并开展业务、募集社会资本低于约定下限等违约情形,政府出资可依约提前退出;三是到期无法完成正常清算情形的处理,即基金存续期已满,但由于基金所投项目未全部退出等原因,导致基金无法实现正常清算,应建立应对预案并落实到基金合同等法律文件中。

七是全过程绩效管理机制。一方面,绩效管理应覆盖基金设立、运行、退出全过程;另一方面,应建立绩效评价结果的应用机制。真正做到事前有绩效目标、事中有绩效监控、事后有绩效评价、评价结果有应用。

八是信息披露与报送机制。高效的信息披露与报送机制,对于政府投资基金良性运作和风险管理具有重要意义。一方面,要对常规信息披露和报送的内容、格式、频率、时间要求以及重大事项临时披露和报告的触发条件、报告内容、时间要求建立具体规则;另一方面,要建立起信息可靠性保障机制,充分利用和发挥市场中介机构的作用,可探索在一定范围内实行政府投资基金托管机构、年报审计机构由政府出资方统一招标的做法。


重视高质量、全过程的政府投资基金绩效管理


高质量、全过程的政府投资基金绩效管理,对于厘清政府与市场边界、维护政府出资人利益、促进政府政策目标实现、发挥市场主体专业性和效率性、提升基金治理质量,均具有格外重要的意义,值得高度重视。

从政府的角度看,政府参与基金的诉求,一般包括实现政策目标、维护基金合规高效运行,以及实现基金财产保值增值等,其中,以实现政策目标为主要诉求。

实践中,为保障政策目标的实现,有的地方采取直接干预的方式,由政府主管部门派人以委员或观察员身份参与基金投资决策委员会,从行业及政策角度发表意见,或在基金投资不符合相关政策要求的情况下行使一票否决权。这种做法有一定效果,但对基金投资决策效率会产生一定负面影响。

绩效管理则提供了另一种思路。即通过在基金设立阶段明确绩效目标、在运行阶段进行绩效监控、并在不同节点实施绩效评价,既能有效保障政策目标的实现,又不会干预基金投资决策和日常运营。

*本文仅代表作者观点 

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